杜鹰:农业供给侧结构性改革要激活农业新动能

发表于  2018/06/22 14:58   约20分钟

  6月20日,由国务院参事室公共政策研究中心、新华网思客联合主办的最新一期《参事讲堂》在新华网举行。国务院参事、国家发展改革委原副主任杜鹰发表题为《如何深入推进农业供给侧结构性改革》的主旨演讲。

  对于如何深入推进农业供给侧结构性改革,杜鹰提出改革的三大主攻方向:优化供给结构、转变发展方式、培育发展新动能。在他看来,中国农业的发展方式正发生转变,现代农业格局正酝酿形成,他对乡村振兴的实现充满信心。

杜鹰参事讲述改革故事。新华网 李林摄

杜鹰参事讲述改革故事。新华网 李林摄

  以下为演讲内容:

  从2004年开始,中央每年都要发一个聚焦“三农”问题的一号文件。2017年的中央一号文件主题就是深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能。2018年中央一号文件提出实施乡村振兴战略的意见,明确指出要以深入推进农业供给侧结构性改革作为主线。

  中央为什么要提出深入推进农业供给侧结构性改革?什么是农业供给侧结构性改革?怎样推进农业供给侧结构性改革?我想围绕这三个问题,结合我调研的一些体会,谈一点看法,供大家参考。

 

为什么要推进农业供给侧结构性改革?

 

  中央把推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期做好“三农”工作的主线,这是中共中央、国务院审时度势,根据“三农”形势的变化,特别是农业主要矛盾的转化,作出的一个科学判断和重要决策。

如果我们不能很好地处理和自然环境的关系,终究会受到大自然对我们的惩罚。

如果我们不能很好地处理和自然环境的关系,终究会受到大自然对我们的惩罚。

  很长一段时间,我国农业的主要矛盾是农产品供给总量不足,农产品短缺,农业战线上最主要的任务是增加产量。改革开放以来,我们都围绕着这个任务奋力拼搏。经过多年的不懈努力,现在我国的农业综合生产能力已迈上了一个新台阶。粮食产量已经稳定在1.2万亿斤的高水平上,很多重要农产品,像肉、蛋、菜、果、鱼等产量都是全世界第一,中国人吃得饱的问题基本上解决了。

  从数据上看,1978年我们的粮食产量是3亿吨,现在是6亿吨。1978年时,中国人均粮食占有量是623斤,现在人均粮食占有量是889斤。最重要的指标是恩格尔系数,城市人口的恩格尔系数1978年是57.5%,2017年下降到28.6%。农村人口的恩格尔系数1978年是67.7%,2017年下降到31.2%,下降了一半多。现在我们面临的是吃得好不好的问题、吃得有没有营养的问题、吃得有没有质量的问题。

  这样,我国农业的发展就进入了一个新阶段。新形势下,农业的主要矛盾已经从总量不足转变为结构性矛盾,主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。过去是总量矛盾,现在是结构性矛盾。推进农业供给侧结构性改革,提高农业综合效益,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方面。

  那么,在主要矛盾转变以后,农业农村发展面临哪些新情况、新问题、新挑战呢?主要从以下四个方面来看。

  第一,农产品有效供给的结构性矛盾突出。一方面,一些农产品出现阶段性的供大于求。比如,这几年的稻谷和前几年的玉米,产量和库存量远大于消费量,大量的稻谷、玉米全都堆在库里,不仅容易造成陈化和霉变,特别是增加了财政的负担。还有不少农产品滞销积压,面临着生产出来能不能卖得出去、能不能卖一个好价钱的问题。

  另一方面,有些农产品结构性短缺。比如,从90年代中期开始,国内大豆供不应求,开始从美国、拉美国家进口大豆,到去年我国进口大豆9553万吨,占国内消费量的87%。又比如做方便面、面包一定要用的强筋小麦,国内生产不足,需要大量进口。

  食品安全问题也是结构性矛盾的体现,最著名的案例就是河北三鹿集团的三聚氰氨案,还有水产品的绿孔雀石、鸭蛋的苏丹红、地沟油、养猪用瘦肉精、畜牧业滥用抗生素等问题,都影响到食品安全。人们对绿色食品、无公害食品、有机食品的需求还远远得不到满足,迫切需要农业转型升级。

我们要从面临的问题来理解什么是农业的供给侧结构性改革。

我们要从面临的问题来理解什么是农业的供给侧结构性改革。

  第二,农业资源环境的承载力不堪重负。过去,我们的农业是主打产量,为了把产量搞上去,使资源环境付出了相当大的代价。最典型的就是化肥和农药使用量过多。中国现在平均每亩地化肥使用量是20多公斤,是世界平均水平的3倍,而且使用效率不高,农业排放的COD超过了工业和城镇,造成土壤有机质下降和水环境污染等问题。大量使用的农膜是不可降解的,容易造成耕地的板结,将来子孙后代种地就是很大的麻烦。东北有些地方过度垦荒,黑土层平均厚度由80-100厘米减少到20-30厘米,使非常宝贵的农业资源失不再来。青海省玛多县原来人均收入全国最高,后来因为过度放牧沦为贫困县。如果我们不能很好地处理和自然环境的关系,终究会受到大自然对我们的惩罚。

  第三,我国农业的竞争力面临新的挑战。我国的农户具有小规模、 半自给、兼业化的特点,过去农产品生产还有低成本的优势,但是从2001年加入世贸组织以来,我国农产品价格逐年提高。2005-2015年,我国3种粮食的生产成本年均上升9.9%,其中人工成本和土地成本上升最快,分别达到18%和13%。我国大豆、玉米、小麦、棉花的亩生产成本分别比美国高38%-220%,再加上我国每亩地的用工量多,单产水平又比美国低,单位农产品的成本较美国更高,导致在国际市场上我们竞争力下降。2004年以来,我国从农产品净出口国转为净进口国,去年农产品贸易逆差达到503亿美元。所以说要做到中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上,是一个非常大的挑战。

  第四,农民收入增长速度放缓。由于总的供求形势决定农产品价格处于下行周期,又由于近年外出农民工的净增数量和工资水平增速出现“双降”趋势,导致近年来全国农民收入的增速比此前5年下降了3.3个百分点,迫切需要为农民就业增收开辟新空间。

  总之,进入新阶段后,我国农业的主要矛盾、外部环境、内在动因都发生了深刻的变化。特别是要注意到,当总量不足的矛盾基本解决以后,农业就从卖方市场变成买方市场了,这个阶段出现的问题就主要是供给侧的问题了。过去是卖方市场,“萝卜快了不洗泥”,只要能生产出来都能卖出去;现在是买方市场,农民不愁东西生产不出来,而是愁卖不出去。这个时候,就要把我们工作的主要精力放在供给侧,通过深化供给侧结构性改革,优化供给结构,提高供给质量,这才是解决当前农业主要矛盾的根本途径。

 

什么是农业供给侧结构性改革?

 

  我下乡调研的时候问基层干部,什么是农业供给侧结构性改革?回答五花八门,有人简单地把农业供给侧结构性改革等同于农业结构调整,也有人张冠李戴地用“三去一降一补”套农业的供给侧结构性改革,这是不对的。比如说去杠杆,农业的金融服务还很不够,很难说是去杠杆,而是要加强金融服务。

现场观众认真做着笔记。新华网 李林摄

现场观众认真做着笔记。新华网 李林摄

  说到底,我们要从面临的问题来理解什么是农业的供给侧结构性改革。重要的是,不仅要看到新阶段的主要矛盾是结构性矛盾,更要看到解决结构性矛盾,背后的体制机制问题也要一并解决,体制机制问题不解决,农业的供给质量是很难提高的。所以,正确理解农业供给侧结构性改革,就应该包括三件事:优化供给结构、转变发展方式、培育发展新动能,概括起来就是“调结构、转方式、促改革”。

  一、调结构。这包括两方面,一是优化农业的产品结构和生产结构。大家要看到,新一轮的农业结构调整与以往有所不同,不能仅仅停留在多种点什么、少种点什么的层面上,也不是一时的调整或某个地区的调整,而是要更好地对接国内外市场需求,更充分地发挥不同地区的比较优势,以打造“三区”即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区为基本框架,在全国范围内形成长期管用的农业生产力布局。比如中国的玉米生产带应该怎样布局,不同的经济作物应怎样向优势产区集中,又比如中国生猪生产的布局,如何从南方人口稠密地区和水网地区转移到环境容量大的地方去,比如东北这几年生猪生产势头很猛,过去是“南肉北运”,将来可能要“北肉南运”了。

  二是优化农村产业结构,就是要促进农村一二三产业融合发展。以一产为基础,接二连三,把农业产业链条拉长,增加农业的附加值,形成完整的产业链。这里最主要的就是农产品加工业。我国农产品加工业增加值与农业增加值之比已从上世纪90年代中期的0.8:1提高到现在的2.2:1,但与发达国家的3:1至4:1相比还有不少差距,特别是在品质和质量方面还有很大的提升空间。所以,我国进行农产品精深加工的潜力很大。

  还要高度重视电商、乡村旅游业等新业态的发展。今天中午,我和几位朋友聊到电商向农业的渗透,对传统农业改造提升的影响非常大。还有乡村旅游,这也属于开拓农业多功能,农业不仅有产品供给功能,还有休闲养生功能。这几年,乡村旅游业的发展势头非常迅猛,所以深挖农业的潜力,增值空间很大。

  二、转方式。就是转变农业的生产方式和经营方式。在转变农业生产方式方面,要强调“绿色、标准、品牌、科技”4个关键词。推进绿色发展,是农业可持续发展的根基,首当其冲的就是按农业部的部署推进化肥农药的零增长,还有实施休耕轮作、黑土地保护、退耕还林还草还湖、地下水漏斗区的治理、土壤污染的治理、秸秆的综合利用、禽畜粪便无害化处理等,促进宝贵的农业资源永续利用。

  推进标准化,就是要形成良好的农业生产规范和技术规程,这是提高农产品质量和食品安全的重要基础。比如说科学养猪,没有技术规范行吗?还有蔬菜,越是大棚蔬菜越容易产生病虫害,什么时间可以洒农药,什么时间不能洒农药,这都有讲究,这叫标准化。

  推进品牌化,就是要强化供给侧的市场意识,以品牌打开市场,以品牌提高效益。农业的品牌化太重要了,有没有品牌,价格区别很大。当然品牌得是真的,货得是真货。

  强化科技支撑,这不仅是推动农业转型升级的第一生产力,也是促进农业节本增效的最有效的手段。农业的技术体系也要转变,我把它归纳为三个方面:从过去追求数量增长向追求质量增长转变;从过去围绕粮食作物生产向围绕整个大农业转变;从过去只关心种养环节向全产业链转变。农业科技创新上去了,农业才有竞争力,这是一个大有前途、大有用武之地的领域。

  在转变农业经营方式方面,关键是要培育新型农业经营主体,光靠自给自足的小农户,永远实现不了农业现代化。伴随着农村劳动力的转移,农业的经营体制要创新,要在家庭承包经营的基础上培育“3+1”体系,“3”就是家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业,“1”就是全产业链的农业服务体系。有了“3+1”的经营体系,中国农业才有可能现代化。

  三、促改革。这里的内容很多,比如农产品价格形成机制的改革、集体产权制度的改革、承包地的三权分置改革、集体经营性用地制度改革、农村金融改革、支持下乡返乡人员创业就业等。改革的核心是什么?核心是把农村的生产要素激活,把沉睡的资源唤醒,让它们动起来、流起来、重新组合起来,这样农业农村的发展就有新动能了。

 

怎样推进农业的供给侧结构性改革?

 

  实际上,农业供给侧结构性改革早在几年前就已经起步了,各地都进行了大量的探索和实践,积累了丰富的经验,有很多创新点和亮点,我们要很好地总结起来、推广开来、深入下去。

农业的金融服务还很不够,很难说是去杠杆,而是要加强金融服务。

农业的金融服务还很不够,很难说是去杠杆,而是要加强金融服务。

  全国的农业结构调整深入展开。从东北地区积极发展绿色有机农业,到西南地区大力发展山地特色农业;从西北地区大力发展旱作农业,到东南地区推动农业上档次上水平发展,我感到这一轮农业结构调整范围之广、力度之大、内容之深刻,是改革开放以来少见的。人们的观念也开始转变,比如市场的观念、工业化的理念、体制机制创新的意识等,都成为结构调整中的新动力。不同地区农业的比较优势又进一步彰显,农业的资源配置效率进一步提高。

  农村一二三产业融合发展取得新进展。农产品加工水平明显提升,全行业的主营业务收入达到22万亿元。农村电商以每年两位数的速度增长,2017年全国农产品网络销售额1.2万亿,比上年增长39.1%;乡村旅游,2017年接待游客28亿人次,营业收入7400亿元,都有效地带动了农村就业和农民增收。

  农业的生产方式和经营方式深刻变化。到2017年,我国已经提前三年实现了化肥农药使用量零增长的目标,农作物的综合机械化率超过了66%,农业科技进步贡献率达到57.5%,农业的劳动生产率明显提高。全国农产品的注册商标240万件,农业部登记认证的“三品一标”(无公害产品、绿色食品和有机农产品和地理标识产品)超过12万个。新型经营主体发展很快。全国承包地的流转率达到36%,新型农业经营主体超过300万个,其中,家庭农产40多万家,种植业家庭农场平均经营规模170亩;农民合作社187万家,入社农户1.1亿户;龙头企业12.9万家,带动了1.2亿农民,表明农业的经营方式上了一个新台阶。总体上看,我国农业供给侧的质量明显提升,区域化布局、规模化经营、标准化生产、社会化服务、品牌化营销的现代农业格局已经显现。

  下面再重点讲几项事关重大的改革问题。

  一、重要农产品价格形成机制和收储制度改革。大家知道,国家从2004年开始对稻谷、小麦实行最低收购价,从2007年开始先后对玉米、大豆、油菜籽、棉花和食糖实行临时收储政策,目的是为了保护农民的生产积极性。政策性收储在实践中发挥了重要作用,但也暴露出一些预想不到的问题。主要是,为了应对农产品成本的加速上升,国家连续几年不断上调收购价,使政策性收储价格水平不仅高过了市场价,而且高过了配额内进口完税价,结果陷入了进退两难的境地。一方面,由于国内外价格倒挂、产销价格倒挂、原料与加工品价格倒挂,导致在国内产量增加的同时,进口压力陡然加大,库存积压严重,财政不堪重负,市场收购主体和加工企业都没有了入市的积极性。另一方面,如果不提高收储价格,又不能保护和调动农民生产的积极性。显然,这些问题只能通过改革来解决。

  改革的基本思路就是“市场定价、价补分离”,即一方面把附加在价格上的保收入功能剥离出来,充分发挥价格调节市场供求的作用;另一方面通过价外补贴的方式应对农产品生产成本的上升,保证农民的合理收益。改革的基本方略是“分品种施策、渐进式推进”。国家2014年启动了新疆棉花、东北大豆目标价格改革;2015年取消了油菜籽的收储政策;2016年启动了东北玉米的价格和收储制度改革;2017年首次下调了稻谷、小麦最低收储价;今年正式推出了稻谷最低收购价政策改革。这些改革都不同程度地收到实效,特别是新疆棉花目标价格改革、东北玉米价格和收储制度改革的效果超出预期,实现了市场定价和多渠道收购,减轻了进口压力,改善了库存积压状况,搞活了整个产业链,带动了农业结构调整,同时也基本保障了农民的收益。更重要的是,改革为最终建立适合我国国情的农产品市场调控体系奠定了坚实的基础。

  二、农村集体产权制度改革。农村集体经济长期存在着产权界定不清、所有者主体缺位、少数干部说了算、农民的权益体现不够等问题。深化农村集体产权制度改革,就是要探索市场经济条件下农村集体经济更有效的实现形式。按照党的十八届三中全会的要求,国家在29个省(区、市)的一些县市组织开展了这项改革试点。

  改革的主要内容是对集体经济进行股份合作制改造,赋予农民集体资产股份权能。主要做法是,通过清产核资、界定成员权、设置股权,把集体经营性资产按人头量化到个人,过去的集体资产是“人人有份、人人无份”,现在是真正的按份共有了。改革还实现了确权赋能,赋予了农民占有、收益、继承的权利,并积极探索赋予农民抵押、担保、有偿退出的权利,还成立了社员(股东)代表大会,组建了股份合作社或经济合作社,进行了法人登记。

  我到这些试点地区去看,改革确实取得了明显的成效,不仅摸清了家底,重新赋予了农民财产权利和民主权利,增加了农民财产性收入,而且建立了决策和分配的激励机制、约束机制,农民对集体经济更关心了,要素可以流动了,多数地方的集体经济在改革后得到了发展壮大。

现场观众聆听演讲。新华网 李林摄

现场观众聆听演讲。新华网 李林摄

  集体产权制度改革还有两个问题要特别注意。一是农村集体经济组织带有鲜明的社区性和合作性,股份通常只能在组织成员之间流转,这与企业的股份制改革是很不相同的。因此,改制后的集体经济要实现与市场的有效对接,还要进行新的组织创新和制度创新。二是不同地区集体经济实力差异很大,直接影响到改革后分红的兑现和实际效果。因此,推进这项改革要统筹谋划、突出重点,确保改革取得实效。

  三、农村宅基地改革。以往农村宅基地领域存在的问题相当突出,主要是:管理缺失,超标准占地、超面积建房、“一户多宅”现象普遍存在;土地利用粗放,一方面大量挤占耕地,另一方面村庄空心化现象严重;保障难度大,一些建设用地紧张的地方已经到了无宅基地可批的程度,以及农户的宅基地用益物权权能不完整,极易引发矛盾。2015年,经全国人大授权,国家在15个省(区、市)的15个县市开展了改革试点,重点是围绕“两完善、两探索”(完善宅基地权益保障和取得方式、完善宅基地管理制度、探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制)先行先试。

  试点地区积极探索,不仅通过调查摸底、登记造册,摸清宅基地和房屋基本情况,重新界定“户”的概念和“宅”的标准,该腾退的腾退,特别有意义的是把有偿使用贯穿于宅基地取得、置换、转让、流转、退出全过程,增强了集体经济调节宅基地供求和利益平衡的能力,是一个很大的进步。改革不仅解决了积弊多年的宅基地占有使用不公平问题,还有效地节约和保护了耕地,一般可节地5-8%,若以全国农村居民点占地2.6亿亩计,节地5%,就是1300万亩。

  推进农村宅基地改革,要特别注意处理好保障性与财产性的关系。为什么呢?因为农村宅基地本质上是集体经济组织为其成员提供的住房保障,它的取得只能限于集体经济组织成员,这种属性决定了农户拥有的宅基地使用权和房屋产权是有边界的,不可能完全资本化和市场化,改革要正确把握好这个方向。(编辑:薛笔犁、解轶鹏)

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2018-04-2635-1

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